La nueva Ley del Suelo con la que Madrid busca sentar las bases de una década de crecimiento demográfico y económico.
El pasado 6 de abril finalizó el plazo de audiencia pública del Anteproyecto de Ley de Impulso y Desarrollo Equilibrado de la Región (LIDER). Con este trámite se da un paso más hacia la aprobación de la que puede ser la nueva Ley del Suelo de Madrid. La futura norma sustituirá a la actual Ley 9/2001 y a la Ley 9/1995, unificando en un único texto la ordenación del territorio y el urbanismo, con el objetivo de adaptar la regulación a las nuevas dinámicas económicas, sociales y demográficas de la Comunidad de Madrid.
Contexto actual y diagnóstico
La Comunidad de Madrid y especialmente la conurbación formada por la ciudad de Madrid y los municipios limítrofes se ha convertido en uno de los mayores focos de la actividad económica y atracción de inversión del sur de Europa. Se espera que para 2039 supere los 8 millones de personas, con un crecimiento que en 2024 ya alcanzó los 140.000 nuevos habitantes en un solo año.
El crecimiento y dinamismo económico de la Comunidad contrastan con una legislación con más de veinticinco años a sus espaldas que sigue el modelo heredado del urbanismo estatal de 1956: omnicomprensivo, lento, rígido y poco adaptable a las necesidades cambiantes de la sociedad.
Buena prueba de ello es que, pese a llevar más de 24 años en vigor, solo 21 de los 179 municipios de la Comunidad de Madrid cuentan hoy con un plan general adaptado a la actual Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid. El resto opera con planeamientos más antiguos, en muchos casos porque revisar un plan general puede tardar entre 8 y 12 años y requiere tantos recursos técnicos y tanta voluntad política que pocos ayuntamientos se atreven a acometer el proceso.
El diagnóstico de la situación del urbanismo en la Comunidad de Madrid nos muestra un modelo que no es capaz de adaptarse con suficiente rapidez y flexibilidad a los cambios sociales que vive la ciudad.
La Ley LIDER nace, por tanto, con una vocación clara: modernizar, simplificar, aumentar la seguridad jurídica y acelerar el urbanismo madrileño.
El anteproyecto plantea una reforma estructural del urbanismo madrileño en la que podemos destacar las siguientes novedades:
1. Nuevo régimen de clasificación del suelo.
El anteproyecto LIDER abandona la clásica clasificación tripartita del suelo: urbano, urbanizable, no urbanizable, cada una con sus diferentes categorías, que viene arrastrándose desde el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Se adoptan tres clases de suelo: suelo urbanizado, suelo rural protegido y suelo rural no protegido. Con ello, la Ley LIDER alinea la clasificación urbanística —materia de competencia autonómica— con las situaciones básicas del suelo establecidas en la legislación estatal (TRLS 2015). De este modo, los derechos de los propietarios dependen de la situación física real del terreno, y no del destino urbanístico que el planeamiento les asigne.
2. Apuesta por la ordenación territorial estratégica.
Este nuevo régimen se complementa con la nueva tipología de actuaciones urbanísticas: transformación urbanística, edificatorias y sobre el medio urbano, cada una vinculada a una clase de suelo. Así, un terreno rústico destinado por el planeamiento al crecimiento urbano mantendrá su clasificación de suelo rústico hasta que se hayan cumplido todos los deberes propios de la actuación de transformación; solo entonces quedará clasificado como suelo urbanizado.
La Ley 9/1995 lleva más de treinta años en vigor sin que la Comunidad de Madrid haya aprobado un solo plan de ordenación del territorio. Mientras otras comunidades como Andalucía desarrollaron desde hace tiempo instrumentos supramunicipales, Madrid ha carecido de cualquier herramienta que articulara de forma coherente ámbitos territoriales superiores al municipio.
La Ley LIDER afronta ese vacío con dos instrumentos. La Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid y los Planes Territoriales de ámbito subregional o sectorial. De esta forma, la Comunidad de Madrid pretende dotarse de un marco de referencia común que coordine el desarrollo residencial, la actividad económica, la protección ambiental y las grandes infraestructuras desde una escala que ningún municipio, por sí solo, puede abarcar.
La lógica es de abajo hacia arriba: los municipios contribuyen a través de sus planes estratégicos al diagnóstico territorial común, y la comunidad fija los marcos sin imponerlos. El modelo es deliberadamente más flexible que el del fallido Plan Regional de Estrategia Territorial de los años noventa, que nunca llegó a aprobarse precisamente por su rigidez.
3. Simplificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
Una de las finalidades declaradas del anteproyecto es la simplificación del sistema de instrumentos de planeamiento urbanístico. La vigente Ley 9/2001 del suelo de Madrid contempla hasta 4 tipos de instrumentos de planeamiento urbanístico ordenados jerárquicamente: Plan General, Plan de Sectorización, Plan Parcial y Plan Especial.
El anteproyecto de Ley LIDER los reduce solo a dos:
El Plan Estratégico Municipal (PEM) que define el modelo general y las directrices estratégicas del municipio (diagnóstico, objetivos, indicadores). A diferencia del PGOU, el PEM no contiene una regulación exhaustiva del suelo, solo las directrices generales.
El Plan Ejecutivo, que es el único instrumento operativo. Mediante este se puede llevar a cabo cualquier modificación en la ordenación urbanística vigente y delimitar actuaciones de transformación en cualquier clase de suelo. Este Plan Ejecutivo puede incorporar conjuntamente en su tramitación tanto los instrumentos de gestión como los de ejecución material (Proyecto de Reparcelación y Proyecto de Urbanización). Además, cuando el Plan Ejecutivo incluya el proyecto de urbanización, la evaluación ambiental estratégica del plan y la evaluación de impacto ambiental del proyecto de urbanización se tramitan también de forma conjunta y coordinada, eliminando la doble secuencia de informes que lastraba los procedimientos actuales.
A estos se suman los instrumentos complementarios tradicionales que se mantendrán en la Ley LIDER: Estudios de Detalle, Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos y Ordenanzas Urbanísticas Municipales.
Además, se abandona el principio de jerarquía —por el que la nulidad de un instrumento arrastraba en cascada a todos los inferiores— y se sustituye por el principio de competencia: cada instrumento tiene un ámbito claramente delimitado y su vida jurídica es independiente. Con ello se intenta evitar que la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento general arrastre consigo la del resto de planes aprobados en su desarrollo.
4. Apuesta por la regeneración de la ciudad existente.
El anteproyecto de la Ley LIDER apuesta decididamente por la ciudad existente frente a la expansión de nuevo suelo.
La novedad más destacable en este ámbito es la creación de una nueva figura de actuación urbanística: las actuaciones de regeneración urbana, pensadas para intervenir en tejidos urbanos integrados en la malla existente que han quedado obsoletos —energéticamente ineficientes, con accesibilidad deficiente, con dotaciones insuficientes— pero que no encajan bien, ni como actuaciones de reforma ni como actuaciones de dotación.
La Ley LIDER rebaja las cargas urbanísticas de las actuaciones de regeneración urbana para facilitar su viabilidad. La cesión obligatoria se limita a 5 m² por cada 100 m² construidos para espacios libres y dotaciones, y podrá sustituirse por una compensación económica cuando no sea posible materializarla. Tampoco habrá participación pública en plusvalías si el ámbito está declarado degradado en el PEM o si el aprovechamiento de los propietarios apenas varía. Solo si la edificabilidad aumenta más de un 5% podrán exigirse cesiones adicionales o reserva de vivienda protegida.
Además, el anteproyecto introduce la figura del agente regenerador, que podrá ejecutar estas actuaciones cuando los propietarios no lo hagan en plazo. Este papel podrá asumirlo una comunidad de propietarios, una cooperativa, una empresa o una asociación administrativa. Con ello se busca atraer financiación privada hacia la regeneración de barrios y tejidos urbanos existentes, tradicionalmente menos competitiva frente al desarrollo de nuevo suelo.
5. La agilización administrativa: acortamiento de plazos, silencio positivo y tramitación simultánea.
La demora en los plazos desde que se inicia la tramitación del instrumento de planeamiento urbanístico hasta la obtención de la licencia de obras es un factor primordial para la rentabilidad de los proyectos.
El modelo heredado de la Ley del Suelo de 1956 obliga a recorrer una cadena de trámites sucesivos, primero el plan, luego el proyecto de urbanización, después el de reparcelación y finalmente la licencia, que se ha venido a complicar mucho más con los instrumentos paralelos de prevención ambiental (evaluación ambiental estratégica). El resultado era un horizonte temporal incierto y sujeto a toda clase de vicisitudes.
La aceleración de los procedimientos es el objetivo más transversal del anteproyecto. Los mecanismos son varios: la tramitación conjunta del plan ejecutivo con los instrumentos de gestión, el proyecto de urbanización y la evaluación ambiental en un único expediente coordinado; la homogeneización de los informes sectoriales de competencia autonómica en un plazo uniforme de tres meses con silencio positivo (frente a la dispersión actual, donde cada legislación sectorial fija su propio plazo y sentido del silencio); y la fijación de un plazo máximo de tres meses para resolver solicitudes de licencia.
En materia de licencias, la declaración responsable se consolida como título habilitante general para la mayoría de las actuaciones. Se incorporan además la licencia esencial —que permite iniciar obras antes de disponer de la licencia completa— y la licencia por fases autónomas. Y se suprime la doble autorización en suelo no urbanizable: la calificación urbanística desaparece, y todos los informes necesarios para actuar en suelo rural protegido se solicitan en el trámite de la propia licencia.
Retos y cuestiones pendientes
El anteproyecto llega cargado de ambición reformadora, pero el éxito de su aplicación dependerá en buena medida de factores que la norma no puede resolver por sí sola:
La primera es la capacidad real de los ayuntamientos. Los retrasos en la concesión de licencias —con casos documentados de esperas superiores a dos años y bolsas de 2.000 expedientes pendientes en un solo municipio— no se resuelven con una ley más ágil. Hacen falta técnicos suficientes, recursos digitales y una cultura administrativa orientada al servicio. Una ley, por buena que sea, no produce resultados sin los medios y la voluntad que la hagan posible.
La segunda son los informes sectoriales estatales. El anteproyecto homogeneiza los informes sectoriales de competencia autonómica. Pero los informes de organismos estatales —Confederaciones Hidrográficas, Navegación Aérea, Costas, Patrimonio— quedan fuera de su alcance. Y son precisamente esos los que en muchas ocasiones generan los mayores retrasos, en algunos casos durante años, llegando a frustrar desarrollos urbanísticos que habían superado todos los trámites autonómicos. Es una limitación estructural que el anteproyecto reconoce, pero no puede resolver.
Y, por último, debemos referirnos a la litigiosidad urbanística. La acción pública prevista en la legislación estatal del suelo permite a cualquier ciudadano impugnar actuaciones urbanísticas sin necesidad de acreditar un interés directo. Y la impugnación indirecta del planeamiento permite atacar un plan ya aprobado —con el plazo de recurso agotado— a través de una licencia posterior. El resultado es que los planes quedan expuestos a recursos durante años, generando una inseguridad jurídica de fondo que ninguna reforma procedimental puede eliminar mientras no cambie la legislación básica estatal. El principio de competencia que sustituye al de jerarquía limitará, en principio, el efecto de las nulidades en cascada, pero no elimina el riesgo de que los planes ejecutivos sean individualmente impugnados con efectos sobre las licencias concedidas a su amparo.
Próximos pasos de tramitación, fecha estimada de aprobación y entrada en vigor
Concluido en abril el periodo de alegaciones, la norma se encuentra ahora en fase de análisis. El siguiente paso será la elaboración del texto definitivo del proyecto de ley, que deberá ser elevado a la Comisión de Viceconsejeros y Secretarios Generales Técnicos y aprobado posteriormente por el Consejo de Gobierno antes de su remisión a la Asamblea de Madrid para la tramitación parlamentaria.
La Directora General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid ha expresado su intención de que la norma esté aprobada antes de finalizar el año 2026. De aprobarse, el anteproyecto prevé que la Ley entre en vigor en el plazo de un mes desde su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
Conclusión: Una ventana de oportunidad a la que estar atentos
Con todas las reservas anteriores, la Ley LIDER representa una importante apuesta reformadora del urbanismo y la ordenación del territorio de Madrid. De aprobarse en términos próximos a los actuales, cabe esperar mayor seguridad jurídica para los promotores, plazos de tramitación más predecibles —aunque no necesariamente tan cortos como promete la norma— y un marco más favorable para las actuaciones urbanísticas, especialmente en suelo urbano.
La reducción del riesgo que derivaría de una mayor certidumbre en los plazos podría facilitar la captación de financiación para proyectos que hoy no encuentran respaldo. El urbanismo madrileño tiene ante sí una ventana de oportunidad real. Que pueda materializarse en todo su potencial dependerá no solo de la bondad del texto legal, sino de la capacidad y voluntad de todos los actores implicados en su ejecución.
Desde KINSHIP seguimos de cerca la tramitación legislativa y su potencial impacto en los proyectos inmobiliarios en Madrid, para ayudar a promotores, inversores y propietarios a anticipar las oportunidades, riesgos e implicaciones prácticas de la reforma.
Por Adrián Robles, Asociado senior; y Pedro Fernández, cofundador y Socio Director de KINSHIP.
